AMBIENTE MAGAZINE
01/03/24
É notória a evolução do setor da água ao longo das últimas décadas em Portugal. Mas esta evolução exige um investimento constante e depara-se com desafios que também eles têm mudado ao longo dos tempos. Ambiente Magazine ouviu alguns players do setor, nomeadamente a ERSAR, a AEPSA, a ZERO, e empresas como a Acciona ou a Indaqua, para saber como analisam este setor e quais os desafios que consideram ser mais prementes.
Ao longo dos anos foram muitas as transformações vividas pelo setor da água em Portugal, refletindo de certa forma as necessidades e prioridades de cada momento. No início da década de 90, nasceu uma nova estratégia nacional que veio rever o enquadramento institucional e legislativo, os modelos de governação e a organização territorial. Foi também criado um regulador dos serviços, a ERSAR, e o setor foi maioritariamente estruturado em sistemas de alta, de âmbito multi-municipal, e em baixa, que mantiveram o seu âmbito municipal. O Estado também criou a empresa Águas de Portugal que ficou com a missão de agregar as altas e desenvolver os sistemas multimunicipais. Nos últimos 30 anos, a evolução destes serviços em Portugal foi “notável”, afirma Vera Eiró, presidente do Conselho de Administração da ERSAR, que aponta desafios mais recentes como a estruturação das entidades gestoras responsáveis pela prestação de serviços e a garantia da sua sustentabilidade financeira a longo prazo, desafios que se traduzem “num acentuar de assimetrias entre entidades modernizadas e sustentáveis e outras com um desempenho menos satisfatório que, tipicamente, servem menos consumidores”, explica. A estes juntam-se os desafios emergentes das alterações climáticas, da creste escassez hídrica, da degradação das massas de água, do maior risco de ocorrência de inundações, da necessidade de controlo dos poluentes emergentes na qualidade da água e da necessidade de maior circularidade e valorização ambiental e territorial dos serviços, acrescenta.
Foi assim aprovado o Plano Estratégico para o Abastecimento de Água e Gestão de Águas Residuais e Pluviais 2030 – PENSAARP 2030, com uma visão da gestão da água em Portugal que passa por “proporcionar serviços de excelência para todos e com contas certas”, aponta Vera Eiró. Perante este cenário, a gestora não hesita em afirmar que o grande desafio, hoje, é “garantir a diminuição das assimetrias através da melhoria estrutural da organização das entidades gestoras, da redução da fragmentação destas entidades, do aumento da escala, da adoção de boas práticas, da capacitação e formação para melhorar aspetos operacionais e de gestão”. Por outro lado, adianta, existe uma oportunidade de introduzir tecnologias disruptivas para uma gestão mais proactiva dos sistemas e um aproveitamento de recursos. Pelo que, o conselho de Vera Eiró é que todos os players do setor olhem para o PENSAARP 2030 pois “contém boas pistas sobre como poderão melhorar a gestão de cada uma das entidades gestoras, torná-las mais eficientes e sustentáveis, no médio e longo prazo”.
Por sua vez, Eduardo Marques, presidente da direção da AEPSA – Associação das Empresas Portuguesas para o Setor do Ambiente, lembra que apesar da “alocação e milhares de milhões de euros ao setor das águas na última década, verifica-se que os principais indicadores de desempenho estão estagnados ou em regressão”, uma conclusão do próprio Grupo de Apoio ao PENSAARP 2030, que aponta ainda que o setor privado, que abrange cerca de 20% da população, tem em geral melhores indicadores “e é o setor que contribui de forma mais positiva para a média nacional”. O dirigente associativo explica que o setor evoluiu para uma centralização da decisão, com perda de autonomia dos municípios, e “o Estado usa a prerrogativa de distribuição dos fundos comunitários ou do Fundo Ambiental como ferramenta de favorecimento político ou, até, de chantagem para imposição de determinados modelos de gestão, como recentemente se verificou no texto final aprovado do PENSAARP 2030, onde o financiamento do Portugal 2030 é apenas possível para as entidades agregadas em baixa, ou para as empresas do universo da AdP”. Eduardo Marques alerta para o facto de os operadores privados terem vindo a ser afastados do setor, “favorecendo-se modelos de gestão atribuídos por decreto, sem concorrência, onde as tarifas são as necessárias para cobrir os custos, sejam eles quais forem”.
A esta situação, a AEPSA acrescenta ainda as necessidades de investimento na reabilitação das infraestruturas que, no PENSAARP 2030, estão estimadas em mais de cinco mil milhões de euros só para a próxima década. Para tal, defende ser fundamental “uma estratégia nacional e um pacto de regime que alinhe os esforços da Águas de Portugal, do Estado, das autarquias, universidades e empresas privadas portuguesas, no sentido de assegurarem a inovação e os recursos de que o setor tanto carece”. Para a associação, é importante atuar no sentido de redefinir o processo de atribuição de fundos com a publicação de regras claras para todos os participantes, bem
como redefinir o papel da Aguas de Portugal que, na sua opinião, “deve regressar à sua génese, como entidade gestora de infraestruturas e investimentos estruturantes, e entidade de fornecimento em alta”. Outra medida deverá ser a criação de condições para a empresarialização das entidades gestoras e aumentar a participação do setor privado. Eduardo Marques recorda ainda que é fundamental aplicar o princípio legal do utilizador-pagador para garantir a autos-sustentabilidade dos serviços e imperativo melhorar “de forma significativa” a eficiência hídrica das redes públicas, reduzindo-se as perdas de água que ascendem a mais de 180 milhões de m3 por ano em perdas reais. Defende pois o lançamento de concursos de eficiência hídrica para a redução da água não faturada (ANF), em que uma parte significativa da remuneração seja função da poupança efetiva. Por fim, lembra que grande parte das infraestruturas de água em Portugal estão envelhecidas e precisam de ser renovadas ou substituídas, caso contrário, poderão dar azo a “gravíssimos problemas”.
Para o presidente da AEPSA, é pois essencial “um esforço coordenado de todos, nomeadamente das agências governamentais, regulador, entidades gestoras públicas e privadas, municípios, empresas, e outras partes interessadas, para desenvolver estratégias abrangentes para gerir eficazmente o ciclo urbano da água, de forma a assegurar sustentabilidade e resiliência, a longo prazo”. Também Sara Correia, project officer da Zero, admite serem muitos os desafios, optando por destacar a eficiência hídrica: “É fundamental otimizar o uso da água em todo o ciclo urbano da água, desde a captação até a rejeição final no meio recetor”, diz, acrescentando que isso inclui a redução das perdas e a melhoria da gestão de recursos. Outro desafio serão as próprias alterações climáticas, que exigem uma adaptação à mudança para se garantir a resiliência do sistema. Por fim, não esquecer as exigências cada vez maiores relativamente à qualidade da água e ao tratamento das águas residuais. Sara Correia aponta para as revisões da Diretiva referente à qualidade da água destinada ao consumo humano e da Diretiva das Águas Residuais Urbanas, que vêm impor novas obrigações que requerem “uma gestão muito rigorosa e uma abordagem integrada”. O “lado” das empresas Do lado das empresas, Emanuel Correia, managing director da Acciona Água – Portugal, não tem dúvidas de que estamos a entrar num período de mudança no que diz respeito à gestão do ciclo da água e à utilização de fontes alternativas. E admite haver uma preocupação crescente, ao nível da população e dos empresários, com a utilização mais eficiente e a reutilização deste recurso.
O gestor defende pois a implementação de várias medidas, começando desde logo pela redução das perdas de água ao longo do ciclo urbano, fundamental para conservar os recursos hídricos, o que implica identificar e reparar fugas nas redes de distribuição, promover práticas de uso eficiente da água e investir em tecnologias de controlo e gestão das redes de abastecimento e saneamento. Por outro lado, afirma Emanuel Correia, há que melhorar as infraestruturas de água e saneamento, investindo na sua modernização e ampliação para garantir o acesso a toda a população. Outra questão prende-se com a gestão das águas residuais, cujo tratamento “é essencial para proteger a qualidade da água e dos ecossistemas”. E há ainda a aposta na dessalinização e reutilização como fontes alternativas de água, com o responsável a defender a prática sustentável de gestão da água e o investimento contínuo neste tipo de sistemas. Já Pedro Perdigão, CEO do Grupo Inda-qua, é perentório quando afirma: “O setor que envolve o ciclo urbano da água necessita, em Portugal, de uma atualização profunda”. E justifica apontando que grande parte dos ativos que garantem a operação estão a entrar no último quarto da sua vida útil, um momento que implicará investimento, por um lado, mas que também “deveria ser visto como oportunidade para alavancar outras mudanças de que o setor precisa”, refere.
Por isso, para este gestor, o grande desafio está hoje, acima de tudo, na forma como atualmente são geridos os ativos e recursos, uma gestão que “parece aparentemente esquecida” e que tem de ser “trabalhada de forma mais unificada em todo o setor”. Pedro Perdigão defende pois a implementação de medidas que incentivem a eficiência, a digitalização e a profissionalização da operação, não perdendo de vista a descarbonização do setor. E não hesita em indicar que “é necessário beneficiar e proteger quem implementa boas práticas de gestão e daí obtém resultados”, assim como é fundamental valorizar os serviços que as empresas prestam através do Princípio do Poluidor/ Utilizador-Pagador, ou seja, refletindo o custo de toda a operação do ciclo urbano da água no preço que é imputado ao consumidor, sem que isso prejudique a acessibilidade económica das famílias. “Os números provam que é possível fazer isso em Portugal. Falta fazê-lo”, diz.
Qualidade da água é inegável mas há trabalho por fazer
Mas, se é verdade que a gestão é hoje um desafio, e o CEO do Grupo Indaqua não tem dúvidas de que “falhámos na qualidade da gestão”, também é verdade que, no que diz respeito à qualidade da água, é “inegável a evolução” das duas últimas décadas. “O que chega ao consumidor é, genericamente, de excelente qualidade” sublinha Pedro Perdigão, mas “os processos que o permitem não são, em regra, eficientes nem apresentam a resiliência que a criticidade destes serviços justifica”. O gestor lembra que, em 1993, apenas 50% da água era considerada segura em Portugal e hoje estamos perto dos 100% de nível de segurança médio (98,8%). “É uma conquista civilizacional, até apelidada como «milagre português», e alcançada com investimentos fortes na expansão da rede de abastecimento e saneamento, suportada por uma concertação de ações e vontades entre entidades gestoras, governos, regulador e financiamento europeu”, explica. Porém não deixa de apontar o dedo ao facto de o país não ter sabido aproveitar este “milagre”, dizendo que “a evolução não teve continuidade e não se transformou em modernização, digitalização, produtividade e eficiência”. Também o managing director da Acciona Água – Portugal concorda que Portugal evoluiu muito nos últimos anos no que diz respeito à disponibilização de água potável de qualidade nas torneiras, uma situação que é generalizada de norte a sul do país. Mas não esquece que “há que renovar e melhorar as infraestruturas, especialmente as mais antigas”.
Já o presidente da AEPSA chama a atenção que, apesar das infraestruturas em alta e em baixa serem hoje adequadas em todo o país, garantindo água em qualidade suficiente e com qualidade excelente nas redes públicas, existem ainda situações pontuais. É o caso da região de Viseu, aponta, que “em alturas de seca prolongada, tem demonstrado falta de resiliência”, obrigando a abastecimentos alternativos de emergência. “Estas situações obrigam necessariamente à execução de investimentos urgentes e bem planeados, para não se repetir o que se verificou num passado recente”, defende. E, claro, acrescenta, o principal problema a nível de escassez hídrica encontra-se na região do Algarve, que apresenta problemas recorrentes a nível da distribuição e do consumo humano ou para infraestruturas turísticas, bem como o setor agrícola. Por isso, apela a uma melhoria “urgente” da eficiência hídrica das redes de abastecimento que, na sua opinião, ” ainda apresentam níveis inaceitáveis e injustificáveis de perdas de água”. Eduardo Marques lembra alternativas como a dessalinização, a reutilização de águas residuais ou mesmo os transvases, eventualmente, do Alqueva, que poderão ser equacionadas a médio prazo. Mas para o dirigente associativo “o mais urgente é fazer um planeamento global sério, a médio e longo prazo, por especialistas e não medidas avulsas, que se traduzem muitas vezes em “despejar” dinheiro para os problemas sem os resolver”. Por outro lado, a AEPSA frisa que “é incorreto e enganoso referir-se que nas torneiras dos portugueses a água é 99% segura, já que cerca de 25% dos alojamentos são servidos por água proveniente de fontes alternativas (furos ou poço)”, fontes estas que, na sua maioria, são impróprias para consumo humano.
Já Sara Correia, da Zero, considera que a gestão sustentável das fontes de água em Portugal – incluindo rios, aquíferos e reservatórios – é “essencial para garantir o fornecimento contínuo”. E, neste momento, também admite que a situação mais crítica reside no Algarve. Já no que se refere aos investimentos no sistema de abastecimento e distribuição, admite serem “necessários e urgentes ao nível da manutenção e reabilitação das redes para fazer face às perdas, relativamente às quais a evolução ao longo da última década tem sido quase nula, mantendo-se em valores que rondam os 30%”. No que toca ao tratamento da água e à segurança do abastecimento, a project officer da Zero não nega que Portugal tem níveis de água segura considerados de excelência mas lembra que a remoção de poluentes, como pesticidas e produtos farmacêuticos e microplásticos será um desafio crescente e “exigirá investimentos muito significativos a curto prazo para atualizar as estações de tratamento de água, adotar tecnologias avançadas de tratamento e melhorar a monitorização da qualidade da água”. Por fim, no que diz respeito ao armazenamento, a Zero tem defendido que os investimentos prioritários devem ser a procura de soluções descentralizadas de aproveitamento de águas pluviais e a eficiência do uso da água através da reutilização, assim como uma “gestão mais eficiente por parte do setor agrícola, que concentra a maior percentagem de consumos de água em Portugal (perto dos 70%)”.
Os investimentos necessários e os incentivos exigidos
O último Relatório Anual dos Serviços de Águas e Resíduos (RASARP 2023 – vol.2) diz que a água da torneira fornecida pelos sistemas de abastecimento público em Portugal continental é segura, de acordo com o indicador água segura, diz-nos Vera Eiró, da ERSAR. Este indicador reflete o controlo da qualidade da água e, em 2022, situava-se nos 98,88%, “confirmando a manutenção da excelência na qualidade da água para consumo humano, que se mantém desde 2015 nos 99%”, refere a responsável. Mas lembra que a qualidade da água na torneira depende da adesão dos consumidores ao sistema de distribuição de água pública e da garantia que a utilização indevida e ilícita de furos privados não contamina a rede pública. Esta adesão, admite, é “ainda muito insatisfatória” em zonas como o Centro e o Norte do país, onde “existe rede pública disponível mas os consumidores não aderem à rede”.
A presidente do conselho de administração da ERSAR explica que o PENSAARP 2030 prevê, no cenário recomendado, necessidades totais de investimento no setor da água na ordem dos 5500 milhões de euros, representando a parcela de reabilitação das infraestruturas cerca de metade do valor total. Ou seja, “terá que ser mantido o esforço de investimento realizado nas últimas décadas se se pretender manter as infraestruturas em bom funcionamento”, aponta. Num contexto de alterações climáticas, Vera Eiró defende que “a eficiência hídrica é cada vez mais crucial para assegurar a resiliência dos sistemas de abastecimento”. E esclarece que as tipologias de investimento relacionadas com a maior resili-ência, a modernização e descarbonização destes setores têm um peso importante de cerca de 1/4 do total de investimentos. Para que este volume de investimento se materialize, a responsável não hesita em indicar a necessidade de surgirem incentivos económicos, financeiros, fiscais e legais/regulamentares, uma responsabilidade que atribui, na grande maioria, ao governo e, pontualmente, às autoridades de gestão dos programas regionais, à entidade reguladora do setor e às entidades gestoras estatais.
O PENSAARP 2030 prevê que as ações prioritárias devem favorecer investimentos que contribuam para a eficiência dos serviços, incluindo a melhoria da organização do setor e da organização, modernização e digitalização das entidades gestoras, da eficiência hídrica, da eficiência energética e da descarbonização. Devem ainda ser priorizados os investimentos que contribuam para a eficácia dos serviços, incluindo acessibilidade física, continuidade e fiabilidade, qualidade das águas distribuídas e rejeitadas, e segurança, resiliência e ação climática. Assim como os investimentos que contribuam para a sustentabilidade e para a valorização ambiental e territorial dos serviços. Por fim, o Plano dá prioridade a ações transversais de incentivo e estímulo à melhoria do setor, como programas de formação e capacitação que garantam uma atualização dos conteúdos formativos, disponibilizando aos recursos humanos do setor o conhecimento e as condições propícias à materialização do próprio PENSAARP 2030.
Vera Eiró reconhece que um dos principais desafios do setor se prende com a redução das assimetrias na prestação dos serviços e “a existência de um país a duas velocidades: por um lado, temos entidades que se situam ao nível das melhores entidades gestoras a nível mundial, com níveis de desempenho de excelência, e por outro, temos entidades que, devido à sua reduzida dimensão, à insuficiente capacitação técnica, à impossibilidade de obtenção de financiamento em condições vantajosas ou, simplesmente, menor capacidade ou inconsistência de gestão, têm demonstrado dificuldades em conseguir melhorar os serviços prestados às populações”. Lembra ainda as grandes assimetrias associadas à disponibilidade hídrica, com uma divisão entre o norte e o sul do país, bem como à população por quem se repartem os custos da rede de abastecimento de água e/ ou de saneamento. ” Estes aspetos preocupam e ocupam muito a ERSAR já que os consumidores, destinatários últimos da atividade do setor, devem ter todos os mesmos direitos a serviços de qualidade, a preços economicamente acessíveis e que tenham a sustentabilidade assegurada para as futuras gerações”, resume Vera Eiró. De acordo com os dados da ERSAR, numa avaliação da qualidade do serviço prestado aos utilizadores, no que diz respeito às perdas reais de água, o aumento da eficiência surge da ação das entidades com melhores desempenhos.
Mas a responsável aponta o dedo a “um universo de entidades com práticas menos eficazes a este nível” o que “ilustra a realidade de um setor da água a duas velocidades”, com entidades que registam perdas com resultados ao nível das melhores entidades gestoras de países de referência, e um conjunto significativo de entidades cujas ações são “incipientes ou mesmo inexistentes nos últimos anos”. Já no que se refere à água não faturada – perdas reais nos sistemas de abastecimento, erros de medição, usos não autorizados ou consumos não faturados medidos e não medidos – trata-se de um indicador que com uma evolução positiva nos últimos anos mas, alerta a responsável, ainda existem muitas entidades com valores de água não faturada superiores a 30%, um valor considerado como “insatisfatório” pela ERSAR. Na reabilitação de condutas, Vera Eiró recorda que estas redes apresentam um período de vida que pode ir dos 50 aos 100 anos, exigindo uma manutenção contínua, e a sua renovação deveria ocorrer a uma taxa de 1,5% a 4% ao ano, “o que não tem sucedido”, situando-se, em média, nos 0,6%. Contudo, admite haver entidades que têm feito um esforço por assegurar uma reabilitação adequada, contrapondo-se com muitas outras com níveis de reabilitação muito baixos ou inexistentes, “algo que terá de ser revisto sob pena de colocarem em risco a sustentabilidade infraestrutural dos respetivos sistemas de abastecimento”, defende.
Por fim, no indicador da cobertura de gastos, que permite avaliar a sustentabilidade da gestão do serviço a nível económico-financeiro, a ERSAR diz que a maioria das entidades gestoras que não recupera os gastos com a prestação do serviço de água e resíduos opera em regime de gestão direta (serviços municipais, municipalizados e associações de municípios), sendo esta questão mais evidente no setor em baixa da gestão de resíduos urbanos. Perante este cenário, a ERSAR tem desenvolvido iniciativas de capacitação para que as entidades gestoras com piores desempenhos consigam melhorar, procurando também promover a agregação de sistemas que facilite a introdução de modelos e práticas de gestão que melhorem a eficiência estrutural dos sistemas através de economias de escala. Além disso, todos os anos promove a atribuição de Prémios de Excelência e Selos de Qualidade às entidades gestoras que podem servir de exemplo para as restantes. “Importa reduzir as «barreiras» à transferência de conhecimento entre entidades porque só essa partilha de conhecimento e de boas práticas permitirá uma evolução mais homogénea de todo o setor e ganhos de eficiência generalizados”, sublinha a presidente da ERSAR. E acrescenta que é também fundamental que exista “vontade política para partilhar, para capacitar, para aprender e para criar compromissos e transparência das entidades entre si, mas, sobretudo, entre as entidades e as populações”.